孤儿救助困局：收养弃婴“被罚款”

救助孤儿 政府忙不过来

◎文/《北京青年报》记者 张倩 ◎供图/CFP

日前，国务院审议并原则通过了《关于加强孤儿保障工作的意见》。首次明确了要拓展孤儿的安置渠道；按照有利于孤儿身心健康成长的原则，采取亲属抚养、机构养育、家庭寄养、依法收养等多种方式，妥善安置孤儿。此外，《意见》还就孤儿的医疗、教育、就业、住房和福利机构建设等做出了规定。

联合国《儿童权利公约》一直着意强调对包括孤儿在内的“困境儿童”的保护。“困境儿童”是指婴幼儿、流浪儿、残疾儿、脱离父母监护的儿童、战争环境中的儿童、难民中的儿童及被刑事处罚的儿童等。

弃婴之争：收养女婴罚款2000元

村口捡到女婴

山西榆次农民刘文生清楚地记得腊月初八的晚上，听说同村的赵登峰在村口捡到一个婴儿。村医耿秀婵检查后发现，这是个女娃，身体还算健康。正好想要个女孩的村民康爱玲把女婴抱走了。

康爱玲把孩子抱回家后，她婆婆仔细端详娃娃脑袋时，发现女婴额头被剃掉了三缕，头上有个伤口，沾着块有血迹的脱脂棉。康爱玲家立刻想这孩子该不是有什么病？或者就是个残疾？掂量再三，他们决定放弃这个婴儿。

刘文生把女婴抱给二姐收养。二姐是独生子女户，只有一个17岁的儿子。之后，刘文生姐弟二人带着刚出生三四天的女娃，先上榆次、后下太原，为孩子做体检；女婴头上的输液眼把他们吓坏了。大夫告诉他们：目前看孩子比较正常；但后天问题难以预料(有耳聋、哑巴、生理痴呆或其他毛病)。孩子一周岁前，他们一直提心吊胆；到孩子会走路、会说话，他们才放下心来。刘文生为女婴起名“梦华”，曾先后向有关部门打听收养弃婴的法律问题，但一直没有回音。

村干部送来罚款单

在收养小梦华3个月时，村计生委主任将一张超生罚款单据交到刘文生二姐手上，各项罚款总计约2000元。据说村妇联主任杜秀珍曾向当地记者做过解释：“他们家抱孩子的时候我不在，他们也没有办手续；当然如果办，可能也办不下来。”

收养弃婴被罚款，刘文生的二姐很不服气：因为孩子是没有人要了被丢弃在街头他们才抱回的，并非为他们自己所生。况且那时如果他们不抱养，没准孩子的一条小命早没有了。就算村民不知道收养弃婴是否需要办手续，村干部总该知晓吧？可是在最初的几个月从来没有人通知他们去办。

刘文生认为收养弃婴不该受罚。《收养法》第二章第八条规定：“收养孤儿或残疾儿童，可以不受收养人无子女、年满35周岁以及收养一名的限制。”根据这条规定，刘文生认为小梦华现在的发育状况初步排除了是残疾儿。当初他们收养之时，根本不知道女婴是否残疾。政府部门不能看孩子发育正常，就转回来收钱。

弃婴非孤儿罚款有据

山西省榆次市民政部门的解释是，民政部签发的民婚函(1992)263号，做出《关于在办理收养登记中严格区分孤儿与查找不到生父母的弃婴的通知》。

该文说：“《中华人民共和国收养法》实施后，各地的收养登记工作已陆续开展起来。目前发现在办理收养登记的过程中，各地孤儿与查找不到生父母的弃婴的认定，政策掌握不统一，出现了一些偏差。为了严格执行《收养法》，维护当事人的合法权益，现就此问题，特做如下通知：我国《收养法》中所称的孤儿是指其父母死亡或人民法院宣告其父母死亡的不满14周岁的未成年人。……以上各条在全国人大对如何认定孤儿和弃婴未做出新的解释前望各地严格遵照执行。”

民政部门负责人对本报记者说：“由于刘文生的二姐收养的是弃婴而非孤儿(虽然说弃婴找不到真正的生身父母，但并不能证明其亲生父母已经死亡)，所以弃婴不算孤儿。”

山西省榆次市计生委郑主任认为，他们对刘家私自收养小梦华的行为做出罚款决定是合理合法、有章可循的。首先，《收养法》总则第三条规定，收养不得违背计划生育的法律、法规。第15条规定：收养查找不到生父母的弃婴和儿童以及社会福利机构抚养的孤儿的，应当向民政部门登记。

其次，《山西省计划生育条例》第29条明确规定：未经有关部门批准，私自收养孩子的按超计划生育处理；对虽未办理有关手续，但以父母子女关系生活3年以上的视为事实收养，应以原生育子女数累计计算。……刘家收养小梦华时，已经有了17岁男孩，又未办理相关手续，故应该按计划外二胎处理——即按夫妻双方上年总收入的20%、合计征收7年的超生子女社会抚养费处理。

就在刘文生为收养小梦华而被罚款之事奔走时，有关部门因刘家超生款久拖不交，把小梦华送到当地的一家儿童福利院。当记者前往这家福利院采访时，发现2岁的小姑娘因思家心切不吃不喝……最后经过各方的努力，生病的小梦华又被刘家接回，并办理了合法的收养手续。

“失救”孤儿农村占多数

北京师范大学社会发展与公共政策研究所教授尚晓援和她的研究生，从2004年底开始，前往河南、安徽等多个省市开展了农村孤儿抚养成本的调研。调研中他们发现，农村孤儿绝大多数都没有得到稳定的、制度性的、长期救助。特别是对那些失去双亲，跟随祖父母或外祖父母生活的孤儿，除了本身在经济上急需支持，还要承担学习、照顾老人的负担。

北师大管理学院03级研究生李振刚，参与了在广西河池罗城仫佬族自治县的调研活动，发现一个12岁的失去双亲的小女孩，既要读书还要照顾94岁高龄的耳聋、腿有残疾只能跪着活动的曾祖奶奶。李振刚到她家走访时发现她家的油坛和盐罐都是空的，烧的柴火也是依靠一个远亲偶尔捡拾后送来的。据当地民政局负责救济工作的韦股长介绍，类似她这样的孤儿长期以来只能从政府部门得到每月35元的特困户补助，维持祖孙两人的生活。

李振刚分析说，大量农村孤儿没有得到制度性救助，可能与人们对一些政策的理解和执行有关。他认为，按照有关政策，孤儿在农村应该享受“五保”待遇(享受五保待遇的条件是三无人员：即无法定义务抚养人，无劳动能力，无经济来源)。但目前的政策在规定救助对象的条件方面界定还不清晰。在农村，政府的资金主要保障老年人，对孤儿救助重视不够。

孤儿救助“城”有“乡”无

记者调查得知，目前针对孤儿的医疗救助，城乡之间标准相差很多，呈现城“有”乡“无”的态势。

以河北省固安县为例，该县医疗救助分为城市和农村两部分；城市医疗救助始于2006年，救助对象主要包括以下四类人群：(1)城市低保对象的三无户、孤儿；(2)患有重大疾病(指尿毒症、脑血栓、心衰器官移植或因病生活不能自理)的城市低保对象中未参加基本医疗保险及商业保险的人员；(3)已参加城镇职工基本医疗保险、商业保险的城市低保对象患有上述重大疾病，经上述保险赔付后，医疗费用个人负担仍然较重，造成生活困难的人员；(4)政府规定的其他需要医疗救助的特殊困难群众。

农村医疗救助始于2004年，救助对象包括以下五类人群：(1)农村五保户；(2)农村特困户的家庭成员(指县、乡、村三级核定的)；(3)因患国家规定的特殊传染病及地方病造成的特困人口；(4)因突发重大意外事故或重大疾病，个人无力支付医疗费用而影响家庭基本生活而增加的特困人口；(5)经医疗救助领导小组研究确定的特殊救助对象。

两相对照不难发现，城市医疗救助的四类人群中，是把孤儿涵盖进去的；孤儿和低保对象的“三无户”一起列在救助第一类人群中；农村的救助对象包括的五类人群中，却除去了“孤儿”一项。

以2006年为例，固安县城市医疗救助筹资6.2万元，救助对象总数3873人，人均筹资水平16元；同期，全国城市医疗救助试点地区人均预算安排为112.5元，东、中、西部地区人均预算分别为216.6元、78.2元、80.8元。属于东部地区的固安县城市医疗救助人均筹资水平远远低于东部地区平均水平，仅为全国平均的14.2%。

农村医疗救助当年筹资19万元，加上上年结转4万元，合计23万元，救助对象总数6122人，人均筹资为37.56元。同期，全国农村医疗救助人均筹资38.34元，东、中、西部地区人均医疗救助预算资金分别为84.16元、35.06元、16.05元。固安县农村医疗救助人均筹资水平低于全国平均水平，不及东部地区平均的一半。

这就不难理解，为何农村医疗救助的人群中，没能涵盖孤儿这一特困人群了。一个人均筹资水平低于全国平均水平，不及东部地区平均的一半的乡村，哪里还有余力顾及孤儿？

据悉，我国医疗救助资金的主要来源有：中央、省、市的城乡医疗救助专项经费；县财政医疗救助资金；社会各界用于医疗救助的捐助资金及其他社会捐助款；福利彩票有奖销售的公益金中提取的部分资金；医疗救助资金的增值部分。可惜的是，这一多渠道筹集的资金，没能把对孤儿的医疗救助以法定的形式纳入其内。

七成流浪儿曾经偷窃

广东汉达康福协会秘书长陈志强认为，抛开麻风孤儿，其实所有孤儿都会面临各种各样的窘境，如果社会责任跟不上，对这些孤儿疏于教育和监管，就可能引发各种各样的社会问题。

孤儿一旦失去监管、监护成为流浪儿，作为一个特殊的群体，他们的生存权利时刻受到威胁。他们浪迹街头，居无定所，没有医疗保障和起码的卫生条件，生存环境极端恶劣。他们没有正常的休息场所，火车站候车室、废弃建筑、水泥管子、大桥下面是他们的栖身之处，不正常的生活使他们不能拥有一个健康发育的身体；还常常遭到周围一些人的欺骗、歧视、辱骂、驱赶，得不到关怀和尊重，心理得不到健康发展。

对流浪儿童，菲律宾总统曾有过一个形象的比喻，称他们是“一枚嘀嗒作响的定时炸弹”。

石家庄市少年儿童保护教育中心曾对2002年3月至2003年10月救助的流浪儿童做过一项调查，发现其中75.4%的人曾实施过偷窃，有62.3%的人经常小偷小摸，长期以偷窃、抢夺为主要生活来源的人，竟达45.7%，约占总人数的一半。

石家庄市司法局副局长、石家庄市少年儿童保护教育中心主任杨军生认为，流浪儿童产生的原因之一，就是父母双亡的孤儿由于无人抚养出来流浪。他们因失去家庭温暖而离家出走，有的甚至被其他亲戚赶出家门。

麻风孤儿弱势中的弱者

广东汉达康福协会是一家专门从事麻风病康复工作的民间组织。秘书长陈志强说，广州市某麻风病村有一个十二三岁的男孩，父母在他很小的时候就亡故了，他跟着哥哥一起生活。后来当他被诊断患上麻风病后，他被哥哥从家中赶出；他原本不是麻风村的人，迫于无奈，只得自己找到麻风村，被村中一些素不相识的麻风康复老人收留。

陈志强他们发现他时，男孩的病情已发展至重度残疾(二级)，病菌已侵蚀很深，开始影响其正常的手的功能。陈志强痛心地说，要不是因为他是孤儿，家中无人关注他，他的病情本不至耽搁；考虑他年纪还小，经与政府多部门协调，出资将他送到学校；谁知小男孩没呆几天，就又跑回麻风村，在村中从事简单的农业劳作度日。

陈志强接触的另一个麻风孤儿，是在广州街头被警察发现的。这个看上去10多岁的男孩，经检查患有麻风病被送到广州太和麻风村。他自称是四川人，但不知道父母是谁；经过治疗他被遣返回四川老家。不久，他又自行跑到广州，在街头行窃，被发现并遣回太和麻风村。后来，香港的一个慈善家资助其生活费，并出资让村中的一个康复老人为其辅导文化。

陈志强说，麻风病患者除了遭受很多肢体痛苦，更要承受巨大的社会歧视。至于麻风孤儿，面临着更大困境，是弱势人群中的弱势者。

孤儿学校“活”得很苦

“乾县慈爱学校”位于陕西乾县阳洪乡，是一所孤儿学校。十多年前，乾县的弥陀寺住持释果宣法师，陆陆续续在寺庙里收养了一些各处送来或丢弃在寺庙门口的孤儿。1997年，释果宣法师在同为陕西省政协委员的何玉辉律师的支持下，在寺院旁的一个小院落里建起一所特殊的学校，为这些孤儿提供9年义务制教育。

据不完全统计，慈爱学校仅建新校舍前后就花了1000多万元，除了54亩地上自产的农作物外，学校每年至少投入30多万维持基本运转；加上学生所有服装学具等日常用品，所有这一切都靠社会募捐而来。

孤儿学校如何才能长久维持？何玉辉单靠“输血”是根本不可能的。慈爱学校从一开始就明确一点，要一手靠社会，一手靠自救。慈爱学校从当地租了54亩地，由学校师生一起种粮食、水果、蔬菜，然后用这些农副产品换回大米等生活必需用品。

何玉辉说，经常有人问我，为什么要办孤儿学校？我说就是“要让我们的孤儿做学校的主人，让孤儿不自卑”。我们一直在对学校的孤儿学生数实行控制，否则，送到这里的孤儿还会更多，我们实在没有能力承受更多孤儿来这里就学。目前政府财力、物力并不十分充足，特别是一些贫困地区，很难覆盖所有孤儿。

“眼泪指数”高 “门槛”要放低

2005年六一期间，民政部和全国慈善总会联合向社会发布了《孤儿救助宣言》，主旨就是呼吁建立政府主导下的孤儿救助民间参与机制。慈善事业中，孤儿救助的“眼泪指数”最高，最易得到社会各方的捐款。

时任中国慈善总会副会长的徐永光告诉记者，慈善总会要和民政部联手发起救助活动，得益于北京师范大学教授尚晓援几年的孤儿调查，得知就整个孤儿群体而言，全面的、制度性的、长期的救助还没有完全到位。政府直接实施的只是针对孤儿院里的孤儿救助。现在的问题是，整个社会参与度还不够。

作为宣言发起人，徐永光认为，民间参与首先应培育孤儿救助民间资金支持性机构，让孤儿实现过一种正常家庭生活的目标。目前政府已在通过孤儿家庭寄养制把他们回归到家庭去。

徐永光说，对于救助孤儿，原来的政策定得偏紧，民间独立办孤儿救助机构很难，使得民间组织在参与孤儿救助方面“门槛”很高。一些民办机构由于拿不到合法手续，有的被取缔，有的甚至被追究法律责任。

半数孤儿何以无人收养？

小梦华的收养纠纷最终解决了。据国家福利院1993年—1994年的统计数字，我国儿童福利院每年平均供养水平在15000名儿童上下。按照这样的供养水平，社会上约有至少1/3-1/2的孤儿不能得到有效的救助。

有专家分析，现在孤儿收养面临的问题是：由于收养渠道不畅通，收养过程出现很矛盾的现象：一方面是想收养却找不到；另一方面是孩子被弃之后个别人出于怜悯，自行收养或送养，使收养进入“无序”状态。

收养、领养、寄养、托养或供养，我国相关法律上的手续既繁琐又限制过多，比如，只有孤儿或残疾儿才可收养，否则就得考虑是否按二胎算。很多情况下，捡拾弃婴之初，既不可能弄清其来历，也不能确定是否残疾，有些病只有长大后才会发现。如果先要区分出是弃婴还是孤儿，可能有些本末倒置。

记者调查得知，从政府各部门具体分工来说：查找孤儿生身父母由公安部门负责，找寻不到生身父母的弃儿则由民政和社会福利部门供养，或者再由具备合法收养能力的人士收养、代养。目前，民政只是对合法收养送养进行登记管理，没有一个专职部门依据有关条例对不合法的收养进行管理，产生了很多遗留问题。

民政部推行家庭寄养

据悉，为进一步推动家庭寄养工作，2003年民政部出台了《家庭寄养管理暂行办法》，明确了家庭寄养工作的目标，管理要求和服务标准，被寄养儿童的权利，寄养家庭的条件和义务，家庭寄养服务机构的工作内容以及民政部门在家庭寄养工作中的责任等。《办法》的出台，将会促进社会福利机构家庭寄养工作健康有序地发展。

记者调查得知，目前我国儿童社会福利机构服务的形式分为三类：第一类是院舍型的儿童福利机构，如儿童福利院、儿童村等，它们的主要职能是对孤儿进行院舍照顾，并使其享有受教育的权利；第二类是康复型的儿童福利机构，如各类残疾儿童康复中心等，它们的主要职能是对那些可以康复的残疾儿童实施治疗和康复，使其减轻残疾程度，回归社会；第三类是教育性的儿童福利机构，如残疾儿童寄托所、特殊教育学校和孤儿学校等，它们的主要职能是使各类残疾儿童受到足够的教育，培养和提高他们的生活和劳动能力。以上社会福利设施给孤儿、弃婴提供了良好的收养、医疗、康复和教育服务，直至他们长大成人。

截至2005年，全国有208个专门的儿童福利机构和近600个综合福利机构中的儿童部，直接为儿童提供院舍照顾，收养了5.4万名孤残儿童。此外，全国各地还兴办了康复中心、弱智儿童培训班等社区孤儿、残疾人服务组织近万个。2001年，民政部颁布实施了强制性行业标准《儿童社会福利机构基本规范》，以便为社会福利机构内的孤残儿童提供优质服务。

孤儿寄养必须纳入正轨

国际计划是一个以儿童发展为中心的国际人道主义发展组织，它的起源就是从关注战时孤儿开始的。1937年，英国的两名记者约翰兰顿和戴维斯在西班牙报道内战时，碰到了一个身上别着一张纸条的小男孩，该纸条上写着：“他的名字叫何赛，我是他的父亲。如果桑坦德市被攻陷了，我肯定已经牺牲了。所以，不管是谁遇见了我的儿子，请一定要替我照顾他。”他们见到这张字条后，就把这个小男孩带回了英国，并由此引发了他们对孤儿问题的关注；可以说是这张纸条和这件事，促成了国际计划这个组织的成立。

随后的70年间，国际计划不断地发展壮大，一直致力于满足孩子们的需求。进入中国后，国际计划虽然一直没有做专项的孤儿救助项目，但近来他们已经越来越多地发现并感受到这种社会需求。

几年前，国际计划的项目经理就接到了来自陕西省有关社会福利部门的资金求助；后来，离西安市车程约两个多小时的一个县的孤儿问题，引起了国际计划在当地的项目调查员的注意，调查员提出能否将对该县的孤儿援助问题，列为他们此期关注弱势儿童的项目视野；据悉，此前国际计划已在项目点对孤儿的教育及生活问题进行过一些援助。

其后，记者从有关方面了解到，该县目前共有孤儿30余名，他们的父母大都因车祸或患病而亡；由于这个县没有建立相应的儿童福利院，这些孤儿大都寄养在亲戚、邻居等人家，既没有稳定的生活费来源，也没有统一的教育费支持，生存和发展好坏基本视其收留者而定；可以说孤儿在这里没有稳定的发展和受教育空间。

该县的妇联主席告诉记者，陕西省对孤儿的财政救助标准是每人每年720元，在该县每名孤儿的收养家庭可以因收养该孤儿拿到当地政府每月50元的补贴，但这些钱如果和收养这名孤儿所需的生活费和教育费投入相比，应该是远远不够的；曾经有收养了兄嫂的一对遗孤的男子，找到妇联请求能否为他收养的这对侄儿侄女提供学费补助，后来妇联联系一些国际民间组织，为其中的一个孩子提供了学费补助。

让孤儿有尊严地活着

建立与我国经济社会发展水平相适应的孤儿保障制度，使孤儿生活得“更加幸福、更有尊严”，是这次国务院常务会议特别强调的，与以往任何一次孤儿救助或救济的指导精神不同，让孤儿在享受物质温饱的同时，还要让其能“有尊严”地活着，并在国家的大政方针中提出这还是第一次。

采写这篇稿件时，记者随手在百度搜索引擎上，键入了“孤儿救助”几个关键字，仅仅在前几个页面上，记者就搜到了三个省份相关政府网站的公示名单：一份是来自山东济宁妇联的济宁妇女网，于2007年9月23日公布的“待救助孤儿名单”，上面详细列有辖区内727名等待救助的孤儿名单。这些孩子的出生日期和姓名性别、所在村镇、所在小学或中学的名称……无一不清晰地列在上面表格中。或许，我们指责妇联的人考虑不周，他们肯定很难接受觉得委屈，因为他们觉得自己是在做善事，是把这些还无人关注的对象的困境提升出来，以引起社会的关注。现在还反受挑剔，总比没有人管孤儿强吧……

另一份是不久前，湖北省民政厅于二〇一〇年八月二十一日，在网上张贴的“2010年福利彩票公益金资助孤儿大学生活动公示名单”。上面写明：“为帮助孤儿大学生顺利完成学业，湖北省民政厅研究决定，2010年继续举办福利彩票公益金资助孤儿大学生活动，对今年考上大学和在读的湖北籍孤儿大学生每人予以5000元的助学资助，同时对品学兼优，并受到校(院)级以上各类表彰的在读孤儿大学生分别予以1000-3000元的励志奖励。

根据资助公告规定的申报期限，截至8月15日，共收到助学资助申请556份，励志奖励申请73份，在居委会、乡镇街道民政办、县(市、区)各级民政部门层层上报、逐级把关的基础上，省民政厅又对申报材料进行了严格审核，以有足够证据证明是孤儿大学生身份为准则，拟定对以下461人进行助学资助；以孤儿大学生获奖及其奖等为依据，对以下55人进行励志奖励，现公示如下，请社会各界予以监督……

的确，为了确保照顾和奖励的对象确属孤儿，公示名单可以接受社会监督；但不用此种所谓“公开透明”的方式，不在媒体上炫耀自己的善举义行，也完全可以找到其他核实的渠道，关键在于主办者有没有这种意识。

几天前，央视12频道采访了山西太原的一个孤儿，她在9岁左右就失去了父亲。不久前，母亲又被人杀死在自己的发廊里。失去双亲的她，回去找母亲的家人求助，想继续读书以圆自己的大学之梦，但每一个亲戚都不肯收留并提供费用。后来是太原慈善总会给予了她资金支持。去年，她如愿考上了广西桂林的美术专科学院，巨额的学费和生活费让她喘不过气来。她想申请特困生救助基金，但是在家境一栏里必须填明是否为孤儿。

她说她当时拿着笔一直流泪，刚到一个新环境，她特别不愿同学们知道自己的困境；但是生活拮据的她又“硬”不起腰杆来……她只能不情愿地填写不愿为人所知的身份，才能换回相应的补助。但这在她看来，“就好像是不停地把伤疤揭开给别人瞧，以换得别人的怜悯与施舍”。